국토의 계획 및 이용에 관한 법률 개정의 주요 내용
  날짜 : 09-12-23 10:32     조회 : 1420    
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국토의 계획 및 이용에 관한 법률 개정의 주요 내용

최정민|국토해양부 도시정책과 사무관

추진 배경

도시계획은 시•군의 관할 구역에 대하여 수립하는 기본적인 공간구조와 발전방향에 대한 계획 및 그에 따른 토지의 개발과 보전•정비, 기반시설의 설치 등 세부적•물적 계획을 포함한다. 도시계획은 해당 관할구역을 대상으로 하는 만큼 가장 두드러진 특징은 ‘지역성’의 반영이다. 즉, 도시계획은 본질상 해당 도시의 특성에 맞는 개발과 보전을 담고 있으며, 장래 그 도시의 비전을 반영한다.

그러나 기존 도시계획체계는 중앙집중식 체계였음을 부인하기 어려운 것이 현실이었다. 도시계획권한의 지방 이전이 지속적으로 추진되고 있기는 하나 여전히 중앙정부는 도시계획의 승인•결정과 관련한 권한을 지속적으로 행사하고 있었던 것이다. 따라서 해당 지역상황을 반영하고 변화에 신속히 대응하여야 할 도시계획이 해당 도시 - 상급 지방자치단체 - 중앙정부 등 복잡다단한 절차를 거침에 따라 급변하는 환경에 부적응하게 되거나, 시간•비용의 과도한 부담을 양산하는 도시계획, 중앙정부의 우산 아래 자율성을 상실한 천편일률적인 도시계획이라는 비난을 받기에 이르렀다. 이에 중앙정부는 도시계획권한에 대한 과감한 지방이양을 통하여 지방자치단체 도시계획의 창의성•책임성을 제고하고 절차단축을 통한 변화대응성을 높이는 방안을 강구하게 되었다.

또한 산업 및 유통개발 진흥 등을 대통령령으로 정하는 목적으로 수립하는 제2종 지구단위계획의 경우 지구단위계획 수립내용의 탄력화, 타 법에 의한 구역등의 지정 절차 간소화 등 신속한 계획수립을 통한 기업하기 좋은 환경조성 지원 및 중앙도시계획위원회의 회의록 공개를 통한 도시계획과정의 투명화 등 기존 제도의 일부 미비점을 개선하고자 하였다.

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법)」의 개정법률은 ‘토지이용규제개선방안’과 관련한 제1차 국정과제회의 보고(2008.4.24)에 반영된 내용으로 지난 2008년 7월 14일 국회에 정부법안으로 제출되었으며, 2009년 1월 13일에 국회 본회의를 통과하여 2월 6일 공포되어 일부시행 중이다.

주요 내용

1. 다른 법률에 따른 구역등의 지정 등 제한 완화

■ 기존 상황과 문제점

국토계획법 제8조는 국토계획법상 용도지역•지구와 타 법률에 의한 지역•지구•구역등(이하 구역등)과의 상충을 막고 조화로운 토지이용을 도모하기 위하여 중앙행정기관 또는 지방자치단체장이 타 법률에 의하여 일정규모 이상(대통령령에서 1km2 이상으로 규정)의 토지이용에 관한 구역등을 지정 또는 변경하고자 하는 경우, 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐 국토해양부 장관의 협의(중앙행정기관의 경우) 또는 승인(지방자치단체의 경우)를 받도록 하고 있다. 이 제도는 국토의 이용 및 보전에 관한 기본법률인 국토계획법과 타 법률의 지역•지구가 상충되는 것을 방지하기 위하여 2003년 국토계획법이 제정되면서 도입된 제도다.

그러나 기존 내용은 타 법률에 의한 구역등이 도시기본계획 수립절차 등 도시계획적인 검토를 거친 경우까지도 중앙도시계획위원회의 심의 및 국토해양부 장관의 협의•승인을 거치도록 하고 있어 절차 중복 및 시간•비용의 낭비, 그리고 산업단지 및 주택건설과 관련된 사업절차를 장기화시킨다는 문제점이 있어 왔다.

■ 개정 내용

이에 따라 금번 국토계획법 개정에서는 산업단지나 택지개발지구 등 타 법률에 의하여 지정하고자 하는 구역등이 당해 도시기본계획에 반영된 경우는 당해 사업 등이 도시에 미치는 제반 영향을 검토하여 반영된 것이므로 국토해양부 장관의 별도 협의나 승인절차, 중앙도시계획위원회 심의를 생략할 수 있도록 하였다. 물론, 타 법률에 의한 구역등이 도시기본계획에 반영된 경우라 함은 당해 구역등의 위치, 용도, 면적 등이 구체적으로 도시기본계획에 반영된 경우로서 이미 기존 도시기본계획 수립과정에서 해당 구역등에 대하여 도시계획적으로 충분히 고려된 수준이어야 한다.

2. 도 관할 구역 내 시•군의 광역계획권 지정권한 및 광역도시계획1) 수립권한 조정

■ 기존 상황과 문제점

기존 광역도시계획의 경우 같은 도내의 시•군에 걸치는 경우에도 수립과정에서 해당 시•군의 역할은 배제되고, 광역계획권의 지정•광역도시계획의 승인이 도를 관할하는 도지사가 아닌 국토해양부 장관의 권한사항으로 되어 있어 지자체 중심의 광역도시계획 활성화에 한계를 가지고 있었다. 실제로 광역도시계획 수립현황은 2009년 2월 현재 10건으로, 수도권 등 7대 권역 광역도시계획은 주로 개발제한구역 조정을 위해 수립된 것으로 광역도시계획 본래 취지 및 기능에 부합하는 활성화 수준에는 미치지 못한 상태다.

■ 개정 내용

첫째, 도 관할 구역 내 도시 간 역할분담 및 광역시설 공동활용 등을 통한 규모의 경제 발생을 도모하기 위하여 도 관할 구역 내 광역계획권 지정 및 광역도시계획 승인권한을 기존 국토해양부 장관에서 도지사로 이양하고, 광역도시계획 수립권한을 도지사에서 해당 시•군(공동)으로 이양하도록 하였다. 이와 동시에 광역도시계획과 국가계획 등 타 계획과의 상충 등 부작용을 방지하기 위하여 도지사가 광역계획권을 지정하거나 광역도시계획을 승인하는 경우 국토해양부 장관을 비롯한 관계 행정기관의 협의절차를 신설하도록 하였다. 다만, 국토해양부 장관의 광역적 조정이 필요한 시•도 간 광역계획권 지정 및 광역도시계획 승인권한의 지방이양은 금번 지방이양 대상에서 제외하였다.

둘째, 광역도시계획협의회의 의견조정절차를 신설했다. 기존 시행령에 근거를 두고 있던 광역도시계획협의회의 구성•운영에 관한 사항을 법률에 명시하여 법적 근거를 명확히 하고, 광역도시계획협의회에서 결정된 사안은 광역도시계획에 반영토록 하여 도시 간 의견조정이 되지 않을 경우 협의회를 통하여 의사결정이 가능토록 규정하였다.

셋째, 광역도시계획에 반영된 광역시설에 대한 우선지원근거를 마련했다. 기존의 도시계획시설사업 중 국가예산 지원 및 기반시설 부족지역과 개발제한구역 해제지역(집단취락)에 대한 우선지원 근거를 규정하고 있으나, 도시 간 자원의 공동활용이 가능한 광역시설 설치 시 국고의 지원규정이 미비한 상황이었다. 이에 자원의 공동활용을 가능케하는 광역도시계획 수립을 유도하기 위해 금번 개정에서는 광역도시계획에 반영된 광역시설에 대하여 국가예산 우선지원근거를 마련하였다.

3. 특별시•광역시 도시기본계획2)에 대한 국토해양부 장관의 승인권한 폐지

■ 기존 상황과 문제점

도 관할 내 시장•군수가 수립하는 도시기본계획 승인권은 2005년에 도지사로 이미 이양된 바 있으나, 특별시•광역시의 도시기본계획 수립을 위해서는 국토해양부 장관의 승인을 받도록 하고 있었다. 특별시•광역시의 경우 도시계획 역량이 일정수준 이상 축적되어 있으며, 도시기본계획 자체가 종합적•장기적인 전략계획임에도 불구하고 국토해양부 장관의 별도 승인을 받도록 하고 있는 데 대하여 지방자치단체의 도시계획의 자율성과 책임성 확보의 문제, 중앙도시계획위원회 심의 등 절차가 장기화에 따른 대내외 여건변화에 따른 신속한 대응이 곤란 등의 문제점이 제기되어 왔다.

■ 개정 내용

첫째, 특별시•광역시장이 도시기본계획을 수립하는 경우에도 국토해양부 장관의 승인 없이, 관계기관 협의 및 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 당해 도시기본계획을 확정하도록 권한을 이양하였다. 이로써 국토해양부 장관의 도시기본계획 승인권한은 완전히 폐지되었으며, 지방분권화 및 자율적 도시계획수립 체계를 구축을 통한 지자체의 책임성 있는 도시계획 수립을 유도할 수 있게 되었다. 더불어, 도시기본계획 수립절차 간소화로 인하여 기업투자 등 여건변화에 따른 신속한 대응체계를 구축할 수 있게 되었다. 도시기본계획 승인권한의 이양으로 인하여 대규모 개발사업 추진 시, 최소 1년 이상 기간단축도 예상된다.

둘째, 도시기본계획 승인권 이양에 따라 관계 행정기관의 협의절차를 보완했다. 금번 개정에 따라 국토해양부 장관의 도시기본계획 승인권이 폐지됨에 따라 도시기본계획은 지방의 자율 및 책임하에 수립될 것이나, 지방의 자율로만 계획이 수립될 경우 해당 도시기본계획이 국가계획, 광역도시계획 등 상위계획 및 타 계획과의 상충 등 부작용도 있을 수 있으며, 그에 따라 도시기본계획의 신뢰성 저해 및 국민혼란도 우려되는 문제점이 있을 수 있을 것이다. 이를 해소하기 위하여 특별시장•광역시장 또는 도지사가 도시기본계획을 수립 또는 승인하는 경우에는 국토해양부 장관을 비롯한 관계 행정기관과 반드시 협의절차를 거치도록 법률에 명시하였다.

4. 국토해양부 장관의 도시관리계획 결정권한의 조정

■ 기존 상황과 문제점

도시관리계획의 경우 도시공간의 기본구조와 발전방향을 구체적인 물적 표현을 통해 구체화하는 계획으로, 원칙적으로 시•도지사 등 지방자치단체가 권한을 가지고 있으나 대규모 입지 또는 국가적으로 관리가 필요한 용도구역등과 관련한 경우 국토해양부 장관이 결정하도록 하고 있었다3). 그런데 도시계획은 일반적으로 해당 도시가 스스로 책임성을 가지고 수립•결정하는 것을 원칙으로 하되, 국가 조정이 필요한 광역적인 문제나 국가사업 관련 시에만 국가가 관여하는 것이 타당한 바, 해당 도시의 관할구역 내 대규모의 용도지역 변경 또는 지구단위계획구역 지정등에 대해서까지 도시관리계획 결정권한을 국토해양부 장관에게 두는 것이 타당한지에 관한 의문이 제기되었다.

■ 개정 내용

이에 지방자치단체 도시계획의 자율성 제고와 절차 간소화를 위하여 용도지역, 지구단위계획구역등 ‘일정규모 기준’의 국토해양부 장관의 도시관리계획 결정권한을 폐지하여 시•도지사 또는 대도시 시장이 도시관리계획 결정권한을 행사할 수 있도록 하였다. 따라서 향후 국토해양부 장관의 도시관리계획 결정권한은 국가계획과 관련하여 국토해양부 장관이 직접 입안한 도시관리계획, 개발제한구역•시가화조정구역•수산자원보호구역 지정 및 변경(수산자원보호구역은 농림수산식품부장관이 지정•변경 권한을 가짐)에 국한되게 되었다.


5. 기타 규제개선사항

■ 지구단위계획 수립내용 탄력화

현행 지구단위계획 수립 시에는 제1종 및 제2종 및 사업목적과 관련된 유형 구분 없이 필수적으로 ① 기반시설의 배치 및 규모, ② 가구 및 획지계획, ③ 건축물의 용도•용적률•건폐율 및 높이, ④ 교통처리계획의 네 항목을 포함하여 작성하도록 규정하고 있으나, 다양한 입지유형에도 불구하고 수립내용을 일률적으로 규정하고 있어 계획과 실제가 괴리되고 계획수립에 장기간 소요 및 비용 증가의 문제점이 발생하게 되었다.

이에 따라 산업 및 유통개발 진흥 등 대통령령으로 정하는 목적으로 수립하는 제2종 지구단위계획에는 ① 기반시설의 배치 및 규모, ② 건축물의 용도•용적률•건폐율 및 높이 등 2개 항목만을 필수 항목으로 규정할 수 있도록 탄력화하여 공장설립 등에 따른 기업비용 부담완화 및 기간 단축을 가능토록 하였다.

■ 준산업단지 건폐율 적용 완화

현행 국토계획법상 공업지역 내 국가산업단지•일반산업단지•도시첨단산업단지의 경우 공업지역의 건폐율 70%보다 완화된 80%의 건폐율을 적용하도록 별도의 완화규정을 두고 있다. 그러나, 산업단지에 준하여 도시 또는 도시주변의 특정지역에 입지하는 개별공장들을 정비하기 위하여 2007년 도입된 준산업단지에 대하여는 건폐율의 특례를 두고 있지 않고 공업지역 용적률 70%를 적용받도록 하고 있어 제도 활성화를 위한 인센티브 부족이 지적되고 있는 상황이었다.



이에 따라 개별공장 밀집지역의 기반시설 등 환경개선을 위하여 도입된 준산업단지제도의 활성화를 위하여 공업지역에서 준산업단지의 건폐율을 현행 70% 이하에서 80% 이하로 완화하도록 하였다.

■ 중앙도시계획위원회 등의 회의록 공개

기존의 경우 지방도시계획위원회의 회의록은 회의 종료 후 3년 이내 공개토록 하고 있었으나(국토계획법 제113조제6항) 중앙도시계획위원회의 경우 회의록 공개에 대한 규정은 없었으며, 국토해양부훈령인 중앙도시계획위원회 운영세칙에 의거하여 중앙도시계획위원회의 회의는 비공개를 원칙으로 운영하였다. 그러나 중앙도시계획위원회의 회의 또한 일정기간이 지난 후 공개하는 것이 국민의 재산권과 밀접히 관계되는 토지이용규제와 괸련된 심의의 객관성 및 공정성을 확보하고 더불어 국민의 알권리 충족을 위하여 타당하다는 주장이 제기되었다.


따라서 토지이용규제와 관련한 심의의 공정성•객관성 확보, 국민의 알권리•재산권 보호 및 도시계획과정의 투명성을 강화하기 위하여 중앙도시계획위원회의 회의록 공개규정을 신설하고, 중앙•지방도시계획위원회의 회의록 공개 의무기간을 회의 종료 후 ‘1년 이내’로 하도록 하였다. 다만, 부동산 투기유발 등 공익을 해할 우려가 있는 경우 및 개인식별이 가능한 내용은 제외토록 하여 정보공개에 의한 부작용을 최소화하고자 하였다.

1) 광역도시계획은 둘 이상의 특별시•광역시•시 또는 군의 공간구조 및 기능을 상호 연계시키고 환경을 보전하며 광역시설을 체계적으로 정비하기 위하여 수립하는 계획임.

2) 도시기본계획은 해당 시 관할구역의 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로, 도시관리계획의 지침이 되는 계획임.

3) 도시관리계획의 결정권한은 특별시•광역시장, 도지사가 결정
(인구 50만 이상 대도시 시장의 경우 직접 결정)하나,
다음의 경우 국토해양부장관이 결정(수산자원보호구역의 경우 농림수산식품부장관이 결정)함.
국가계획 관련 국토해양부장관 직접 입안, 일정 면적 이상의 용도지역 간 변경, 수산자원보호구역•개발제한구역•시가화조정구역의 지정 또는 변경, 일정 면적 이상의 지구단위계획구역의 지정 또는 변경
 

자료출처 : 국토연구원


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